Viabilidad y oportunidad del dictado de una legislación de IA en la República Argentina

 

Por Horacio R. Granero^(*)

 

 

A.            Pertinencia formal y material del tema

 

¿Se considera más pertinente el dictado de una ley especial que regule la IA en la República Argentina o adoptar alguna normativa marco adoptada por un organismo regional o internacional?

 

El tema debería encararse tanto desde el punto de vista formal como material. En primer lugar, corresponde analizar si el Congreso Nacional está habilitado para el dictado de una norma de esta naturaleza, aplicable al ámbito nacional y si figura dentro de las facultades delegadas oportunamente por las Provincias. En tal sentido el artículo 75 de la CN (Capítulo IV Atribuciones del Congreso) establece que “corresponde al Congreso” … “Proveer lo conducente al desarrollo humano… a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento” (inc 19), razón por la cual se considera que el Congreso estaría habilitado a tal efecto.

 

Para el caso que, en lugar de optarse por el dictado de una ley específica sobre el tema, se elija adaptarse a alguno de los acuerdos internacionales relacionados con la regulación de la IA, se debe tener en cuenta que el Congreso está facultado a “Aprobar o desechar tratados concluídos con las demás naciones y con los organismos internacionales” los que, en ese caso “tienen jerarquía superior a las leyes” (inc. 22)

 

En cuanto a la conveniencia o no del dictado de una norma local que regule la IA en nuestro país, sería conveniente analizar si el modelo europeo es el modelo a seguir: A mediados de mayo, el Consejo de Europa adoptó el primer tratado internacional sobre inteligencia artificial, marcando un hito significativo en la regulación de esta tecnología emergente dado que establece requisitos de transparencia y supervisión adaptados a riesgos específicos, incluyendo la identificación de contenidos generados por IA. ^[1]

 

Este acto legislativo, conocido como la Ley de Inteligencia Artificial o «AI Act», tiene como objetivo establecer un marco regulatorio robusto para la inteligencia artificial, abordando preocupaciones tanto de innovación como de ética y derechos. La nueva reglamentación prohíbe ciertas aplicaciones de inteligencia artificial que violan los derechos ciudadanos, como sistemas biométricos invasivos y la creación de bases de datos de reconocimiento facial mediante la captura indiscriminada de imágenes. Además, los sistemas de IA de alto riesgo deben evaluar y mitigar riesgos, ser transparentes y sujetos a supervisión humana. ^[2]

 

La regulación estatal de la inteligencia artificial se debate en todo el mundo, y Argentina no es la excepción. Si bien no existe una regulación específica y vinculante sobre esta materia en el país, en los últimos dos años, las autoridades y los usuarios han tomado conciencia de los desafíos, y ha crecido el interés en desarrollar políticas públicas y regulaciones para equilibrar la innovación tecnológica con la protección de datos y la privacidad.

 

Citamos como ejemplo:

 

1.            En agosto de 2022, la Agencia de Acceso a la Información Pública (AAIP), entidad autónoma de la Jefatura de Gabinete, presentó un proyecto de modificación de la Ley 25.326 ("Ley de Protección de Datos Personales"). ^[3] La enmienda tiene como objetivo crear un marco que articule la innovación tecnológica, el desarrollo económico y el desarrollo humano con la protección de datos personales. Entre otros aspectos, propone ampliar la definición de datos sensibles y el ámbito de aplicación de la ley, así como exigir una mayor transparencia en los mecanismos de inteligencia artificial, incluyendo el derecho de las personas a no ser objeto de decisiones basadas en algoritmos o perfiles automatizados. Este proyecto se encuentra en estudio en la Cámara de Representantes desde junio de 2023

 

2.            El 1 de junio de 2023, la Subsecretaría de Tecnologías de la Información, dependiente del Ministerio de Innovación Pública, emitió la Disposición 2/2023, aprobando las "Recomendaciones para una Inteligencia Artificial Confiable". ^[4] Estas recomendaciones se centran en incorporar principios éticos a lo largo del ciclo de vida de la IA, definiendo los riesgos y responsabilidades que pueden existir en cada etapa, haciendo hincapié en que la responsabilidad y la supervisión deben recaer siempre en los humanos. Si bien las recomendaciones están dirigidas específicamente al sector público, el sector privado podría considerarlas directrices no vinculantes

 

3.            El 4 de septiembre de 2023, la AAIP emitió la Resolución 161/2023, creando el "Programa de transparencia y protección de datos en el uso de la Inteligencia Artificial". ^[5] El programa tiene como objetivo promover procesos de análisis, regulación y fortalecimiento de las capacidades estatales necesarias para acompañar el desarrollo y uso de la inteligencia artificial, tanto en el sector público como en el sector privado, asegurando el ejercicio efectivo de los derechos de los ciudadanos en materia de transparencia y protección de datos. El programa aborda varias dimensiones clave para la implementación de proyectos de IA, como la concienciación y la educación, la supervisión y la toma de decisiones humanas, y la responsabilidad y la rendición de cuentas. También enfatiza la importancia de respetar los marcos legales nacionales, regionales e internacionales relacionados con la privacidad y la protección de datos personales en el contexto de la Inteligencia Artificial

 

Al momento del presente artículo ^[6] en el Congreso Nacional se encuentran en trámite parlamentario los siguientes proyectos de ley:

 

a.         Proyecto de Ley del Diputado Facundo Manes (2021) que propone:

 

1.         Establecer un marco regulatorio específico para la IA que regule el desarrollo, implementación y uso de tecnologías de IA, asegurando principios de transparencia, responsabilidad y ética.

 

2.         La creación de una Agencia Nacional de Inteligencia Artificial, que sería responsable de supervisar el cumplimiento de las normativas y promover el desarrollo ético y responsable de la IA en el país.

 

b          Proyecto de Ley de la Diputada Victoria Morales Gorleri (14 de junio de 2023)

 

1.         El proyecto de ley tiene como objetivo regular el uso de la IA en el ámbito educativo en todas las instituciones y niveles.

 

2.         Define conceptos clave como IA, educación asistida por IA, y otros términos relacionados. Establece principios como la transparencia, responsabilidad y mejora educativa, detalla obligaciones sobre la protección de datos personales y la privacidad, incluyendo el consentimiento informado para la recopilación de datos y derechos de acceso y eliminación de datos por parte de los estudiantes.

 

3.         El Ministerio de Educación es designado como la autoridad de aplicación, en colaboración con el Ministerio de Ciencia y Tecnología, para supervisar la implementación y cumplimiento de la ley. También se menciona la necesidad de financiamiento adecuado para la implementación de estas regulaciones. Finalmente, se ordena la comunicación de esta ley al Poder Ejecutivo Nacional.

 

c.         Proyecto de Ley de la Diputada Pamela Calletti (8 de agosto 2023)

 

1.         El proyecto de ley propone la creación del "Consejo Federal de Inteligencia Artificial" (COFEIA) con el objetivo de incentivar y promover la investigación, estudio, concientización y difusión de información sobre la Inteligencia Artificial (IA). El Consejo también actuará como un organismo consultivo interjurisdiccional y estaría integrado por representantes de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, funcionarios del área de ciencia y tecnología.

 

2.         Considera la creación de un Comité de Ética con funciones consultivas sobre cualquier iniciativa vinculada a la IA.

 

3.         Se prevé que el Consejo llevará a cabo un relevamiento de iniciativas en materia de IA en todo el país y mantendrá actualizado un registro público con fines consultivos y de difusión.

 

d.         Proyecto de Ley del Diputado Maximiliano Ferraro (Marzo 2024)

 

1.         El proyecto se presenta como una iniciativa para promover el desarrollo responsable y ético de la IA, asegurando que sus aplicaciones beneficien al conjunto de la sociedad, protegiendo los derechos individuales y fomentando un desarrollo sostenible e inclusivo.

 

2.         Busca crear “certificaciones de buenas prácticas”, implementar un registro de riesgos significativos, y promover el uso de IA en pequeñas y medianas empresas, asegurando la responsabilidad y transparencia en la aplicación de nuevas tecnologías

 

3.         Se aplicaría a una amplia gama de procesos y técnicas relacionadas con IA que influyen en decisiones humanas, especialmente en consumo y decisiones sociales.

 

e.         Proyecto de Ley del Diputado Martín Yeza (Julio 2024)

 

1.         Establece un sistema de entornos regulatorios experimentales denominados "sandbox regulatorios" con el objetivo de fomentar el desarrollo de negocios y economías innovadoras a través de tecnologías avanzadas como inteligencia artificial, automatización, realidad virtual, y redes neuronales con el objeto de probar y evaluar nuevas tecnologías y regulaciones, determinando su viabilidad y posibles flexibilizaciones regulatorias y de ese modo garantizar condiciones jurídicas seguras para la innovación tecnológica en entornos controlados.

 

2.         La Autoridad de Aplicación sería la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación, o su sucesora.

 

3.         Busca impulsar la innovación tecnológica dentro de un marco legal seguro y adaptable, promoviendo el desarrollo de soluciones de alto impacto en distintos sectores.

 

 

B.            Oportunidad política de la regulación de la IA

 

En Argentina contamos con la Disposición 2/2023 de la Subsecretaría de Tecnología de la Información^[7] que hace hincapié en la necesidad de una “colaboración adaptativa de múltiples partes interesadas y la participación de las diferentes partes interesadas a lo largo del ciclo de vida de los sistemas de IA en miras a garantizar enfoques inclusivos en la gobernanza de la IA”.

 

Con tal motivo se considera oportuno que Argentina continúe en la senda propuesta por el G7 teniendo en cuenta que “la IA generativa ha irrumpido en el escenario, poniendo de manifiesto la discrepancia entre el ritmo de la política gubernamental y la rapidez del cambio en el sector tecnológico”.

 

Ante esta situación, necesitamos trabajar regionalmente en dos tipos de regulaciones, la regulación tradicional, pero con un toque de dinamismo, en las leyes, tratados internacionales, jurisprudencias o sentencias, para modernizar estas regulaciones.

 

Mientras que, por otro lado, también debemos trabajar en lo que se le conoce como la Soft Law,^[8] o la regulación suave, con instrumentos que pueden ser más flexibles y adaptables como la certificación, las autorías, la transparencia, la evaluación de impacto algorítmico, los entornos de pruebas y últimamente los seguros para identificar a quién se responsabiliza, a quien se indemnizará y qué reparación del daño se puede hacer, para evitar asumir personalidades jurídicas por parte de robots o alguna otra de estas tecnologías emergentes que se incorpore.

 

Considero imperiosa la necesidad de regular el uso correcto de la inteligencia artificial a efectos de brindar seguridad (a usuarios y a desarrolladores) en su aplicación, al igual que regulamos alimentos, medicamentos, aviones, automóviles y el uso pacífico de la energía atómica, sin que ello impida el necesario y continuo incentivo de la investigación para el mejor provecho social de los programas desarrollados al efecto, incentivando su uso como herramienta útil al hombre.

 

 

Conclusiones:

 

a.            Opino que resulta necesario analizar proyectos de soft law o “derecho indicativo” para encuadrar el marco normativo de la IA. Si bien es cierto que las medidas de derecho indicativo son herramientas de gobernanza de por sí imperfectas debido a su falta de aplicabilidad inmediata y rendición de cuentas, además de estar a menudo escrito en un lenguaje muy general, sin embargo, para una tecnología expansiva y de rápido desarrollo como la IA, no es factible una regulación “dura” o exhaustiva por parte de los gobiernos, al menos a corto plazo, con la posibilidad de promulgaciones regulatorias fragmentarias. Considero que el derecho indicativo será el enfoque predeterminado para la mayor parte de la gobernanza de la IA en la actualidad. Por esa razón, es necesario, como indica el investigador Gary Marchand, explorar formas de hacer cumplir y coordinar indirectamente la proliferación de medidas de derecho indicativo que ya han sido propuestas o promulgadas para regular la IA ^[9]

 

b.            Considero importante reforzar la preocupación en la fijación de una autoridad de control (de la IA en general o de los sandboxes regulatorios en particular) que dependan directa o indirectamente del Estado, lo que a mi criterio es peligroso.

 

1.            El art. 4º del proyecto de ley sobre un “Sistema de Entornos Regulatorios Experimentales (SERE) “Sandbox regulatorios” del Diputado Martín Yeza antes citado, indica que la Autoridad de Aplicación “será la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros (“Agencia I+D+I”), o el organismo que en el futuro lo reemplace en sus competencias”. ^[10]

 

2.            El proyecto chileno de regulación de la IA, en cambio, establece que “la instancia asesora del Ministro o Ministra de CTCI será el Consejo Asesor Técnico de IA. Estará integrado por representantes del Estado, la academia, la industria de tecnología y la sociedad civil y funcionará ad-honorem, y abordará materias destinadas al desarrollo, promoción y mejoramiento continuo de los sistemas de IA en el país. En este sentido, se configurará como un organismo coadyuvante del Ministerio de CTCI.” (Punto I.5 de los Antecedentes). Con un criterio quizás discutible en cuanto a las proporciones de la integración, el Proyecto chileno establece en el artículo 14 “crear Consejo Asesor Técnico de Inteligencia Artificial. Créase el Consejo Asesor Técnico de Inteligencia Artificial como una instancia de carácter consultiva y permanente que asesorará al Ministro de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación en materias vinculadas al desarrollo, promoción y mejoramiento continuo de los sistemas de IA en el país” presidido por éste y con representantes de organismos públicos, académicos expertos en derecho y tecnología, inteligencia artificial, ciencia de datos., ciberseguridad y/o en protección de datos personales, representantes de la industria de tecnología, y “de organizaciones de la sociedad civil” (¿?)

 

3.            El proyecto de ley del Diputado Maximiliano Ferraro ^[11], antes citado, más acorde a esta idea, propone en su Artículo 5 la creación de un “Consejo Asesor de I.A” con carácter Ad Honorem “conformado por ocho (8) personas con trayectoria reconocida en el ámbito y formación académica en la materia, y deberán proceder paritariamente del sector privado y público. Del total de los representantes dos de ellos serán: un (1) representante de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia y un (1) representante de la Defensoría del Pueblo de la Nación Argentina. Todos serán nombrados por el Poder Ejecutivo Nacional con acuerdo de la Cámara de Diputados. La integración deberá respetar a su vez la paridad de género. La duración del/los integrantes de cada Autoridad de Aplicación en su mandato serán de 4 años y pueden ser designados por una (1) sola vez. Los/las miembros de las Autoridades de Aplicación pueden ser removidos/as por causal de negligencia grave en el desempeño de sus funciones.”

 

4.            En la ponencia del autor de junio 2023 de la XXa Reunión Nacional de Abogados de la FACA (Federación Argentina de Colegios de Abogados) aprobada por unanimidad en la Asamblea Plenaria se postuló que “dado que la supervisión estratégica y la gobernanza se vuelven aún más críticas para su uso responsable y la mitigación de riesgos que puede generar la inteligencia artificial y la normativa actual no siempre está preparada para adecuarse al uso correcto de la IA se considera preocupante, se proponía: 1. El establecimiento de estructuras creativas, como ser los denominados “areneros regulatorios” o sandbox que permitan el desarrollo de nuevas tecnologías controladas, a fin de analizar los efectos que generen. 2. La necesidad de instar a las partes interesadas del sector jurídico, regulador y privado para que unan en forma mancomunada sus esfuerzos a fin de impulsar códigos de buenas prácticas o los marcos de orientación que reconozcan tanto las oportunidades como los riesgos que presenta la tecnología y aprovechar sus ventajas con más confianza. 3. Establecer “sellos voluntarios de calidad” de programas de inteligencia artificial otorgados por entidades con seriedad académica, que brinden confianza a los ciudadanos y permitan la evolución tecnológica” ^[12]

 

c.             Analizar el “desarrollo normativo de países líderes” como el reciente proyecto italiano de regulación de la IA ^[13] que tiene como objetivo establecer principios y regulaciones para la investigación, desarrollo y aplicación de sistemas y modelos de inteligencia artificial, no regulando temas nuevos sino las consecuencias del uso de la IA en distintos ámbitos. Los puntos clave del proyecto son la promoción del uso de la IA para mejorar la productividad y competitividad del sistema económico nacional, facilitando el acceso a datos de alta calidad para empresas y la comunidad científica, declarando de interés público la investigación y experimentación científica en IA con fines médicos y de salud pública, con la novedad que los contenidos generados o modificados por IA deben ser claramente identificables y que las obras creadas con IA deben ser reconocidas como resultado del trabajo intelectual humano. Introduciendo, por ejemplo, como novedad agravantes penales para delitos cometidos mediante el uso de IA, incluyendo la difusión ilícita de contenidos alterados con IA. El proyecto busca, en definitiva, equilibrar el desarrollo y la adopción de la IA con la protección de derechos fundamentales y la seguridad, promoviendo un uso ético y responsable de esta tecnología en diversos sectores.

 

d.            Sugiero tener presentes los acuerdos ya firmados por la Argentina en temas relacionados con la regulación de la IA como ser:

 

ü     la Recomendación de la UNESCO sobre la Ética de la Inteligencia Artificial, ^[14]

ü     la Conferencia de Asilomar, ^[15]

ü     la Reunión Ministerial del G20 sobre Comercio y Economía Digital.^[16]

ü     "Reunión de Amigos sobre Temas de IA" (Hiroshima AI Process Friends Group) de mayo 2023 ^[17] firmado por nuestro país que concluye con el Pacto de Hiroshima ^[18]

ü     las reuniones del Consejo Ministerial de la OCDE especialmente la de mayo 2024 ^[19]

ü     la reunión del G7 de Italia ^[20] con la presencia del Presidente Milei donde se alude expresamente el Pacto de Hiroshima como elemento guía para la regulación

 

e.            Sugiero tener en consideración lo anunciado recientemente por el Poder Ejecutivo en el sentido que se propone a la República Argentina como “centro de IA de baja regulación” ^[21] a efectos de atraer la radicación de capitales de empresas tecnológicas del área de IA ^[22] y de acuerdo con lo establecido en el art. 164 y ss. de la Ley 27.742 (Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos) que crea el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI) ^[23] ello se adecuaría con lo dispuesto también en el art. 75 CN “Proveer lo conducente a la prosperidad del país…” “la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros… por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.” (inc. 18) se considera oportuno efectuar la regulación en base a estos parámetros. Este enfoque intermedio fue el aceptado recientemente por los líderes del G7 ^[24] y convertido en la solución elegida a nivel global con el fin de establecer estándares internacionales para una IA “digna de confianza”, e incluye principios como la transparencia, la mitigación de riesgos y la protección de datos personales ^[25]

 

Sugiero, por lo tanto, finalmente:

 

a.            Intentar una convivencia normativa como el Sandbox legal con las leyes tradicionales, y poder ir evolucionando nuestros marcos legales en la medida que evolucionan las tecnologías emergentes.

 

b.            Aprovechar a ingresar a ámbitos como los propuestos en el Proyecto Hiroshima que indican un similar camino al nuestro.

 

c.             Sabiendo que lo único constante en la innovación y el desarrollo tecnológico de tecnologías disruptivas son los cambios, se necesita tener en cuenta que estas tecnologías tienen ciclos de vida, por lo que debe ser factible poder corregir estos ciclos de vida para que evolucionen hacia la protección de los valores humanos, de la biodiversidad y del medio ambiente.

 

d.            Es imperativo evitar que prevalezcan situaciones de discriminación, sesgos y violaciones a otros derechos humanos que atenten contra una vida digna, en lo individual y en lo colectivo y que además garanticen el respecto a nuestro entorno y su sostenibilidad futura, evaluando periódicamente los riesgos y evolucionar las regulaciones a que sean más flexibles y oportunas, y a tal fin: